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國際公共采購規則及各國改革動向的“主旋律”

2019年02月19日 09:22 來源:中國政府采購報打印

■ 姜愛華

通過實踐不難看出,近年來國際公共采購規則的變化凸顯的特點是重視公共采購制度的頂層設計,將公共采購置于可持續發展框架下,以“物有所值”作為制度目標,將采購程序向前后兩端延伸,在保證采購程序透明性、規范性的同時賦予其一定的靈活性,采購手段上引入電子化和標準化,從而使采購效率更高。

一、采購理念:可持續發展

謀求可持續發展成為全球公共采購政策的最新轉向,從而使政府采購制度有更大的政策功能的發揮空間,在保護環境、促進中小企業發展、履行社會責任、防止腐敗等方面有所作為。

一是要將可持續發展理念予以政府采購全過程中。從采購需求的描述,到資格審查,到評價標準,再到合同的履行都要貫徹這一理念。如果供應商、甚或分包供應商未能貫徹這樣的理念,采購方有權拒絕其作為合格供應商。

二是要通過與企業建立創新伙伴關系來促進自主創新。即,將政府采購延伸到企業自主創新的研發階段,通過政府采購引導企業在“貨物”“工程”或“服務”的概念提出以及付諸生產階段能夠重視自主創新。

三是要利用公共采購制度中標段的拆分、合同分包等來促進中小企業的發展。

四是要通過科學、透明規范的政府采購內控、流程等制度設計來打擊腐敗。

二、制度目標:物有所值

實現物有所值應成為政府采購的制度目標,這在制度設計的時候要體現全生命周期成本,特別是不能僅僅關注投標價格,擇優標準應選擇“經濟最有利標”。世界銀行對“最有利投標”的規定,值得我們借鑒,對“貨物、工程和非咨詢服務”而言,當使用等級標準時,最有利投標為滿足資質要求且符合采購文件要求的最高等級的投標或者提案;當沒有等級標準可參考時,最有利投標為滿足資質要求且符合采購文件要求的最低評估成本的投標或者提案。對“咨詢服務”而言,最有利提案即為“最佳評估提案”。

值得一提的是,此次國際規則修訂都無一例外地規制了“異常低價投標”現象,這既說明“異常低價”是一個全球普遍現象,更是在“物有所值”目標下重新審視公共采購制度的必然結果。

三、采購鏈條:向需求和結果延伸

全球公共采購也經歷了一個由程序管理向系統采購管理的變化過程。近年來,政府采購的鏈條管理已不僅僅是限于采購環節本身,向前,延伸到采購需求管理,向后,延伸到合同管理。

一是提前發布未來可能的招標采購信息。不是像傳統采購中在每個招標項目開始前才發布采購信息,而是通過一攬子“事先信息公告”等形式,讓信息公開大幅度提前,給供應商預留足夠的應標之間,有助于政府采購活動的規劃性。

二是實行采購需求的開放性征集。在采購需求的形成環節,廣泛征求專家或者供應商的意見,完善招標文件的編寫,使其更加專業化,降低招標失敗風險。

三是將分包要求前置到采購文件之中。采購人可以明確要求投標人表明分包意向,相應的,投標人在其投標書中明確其可能打算向第三方分包的任何份額,或者任何建議的分包商等。

四是重視合同管理。一方面,采購實體要參與合同監管;另一方面,要設立科學的監督結果反饋處理機制。特別是隨著招標采購對象以及合同內容越來越復雜,對合同的管理尤為重要。

四、采購程序:規范性與靈活性并舉

從采購程序上看,新一輪公共采購規則一如既往地重視規范性建設,但同時也增加了很多靈活性,讓招投標機制“剛柔并濟”。而且,靈活性在很大程度上體現了對采購人的賦權。

一是采購程序的規范性主要表現在采購程序更加公開透明。程序的公開透明開始延伸到采購程序的細節,比如對招投標中的分包,要求對分包商的信息要進行公開;再比如,當拒絕供應商投標時,拒絕的程序和理由都要公開;公開透明的時限要求更加嚴格,不少規則條文都要求在采購程序發生后及時將信息公布于眾。

二是規范對政府采購制度的監管。日本近年來對招投標制度中串通投標的規制程序值得我們借鑒。

三是增加采購人的裁量權。但這種裁量權要以完全的公告或信息公開為前提。如歐盟規定,如果供應商提供的信息或文件不完整或者錯誤的,或者表明上是不完整或錯誤的,或者丟失了具體的文件,采購實體可以要求供應商在適當期限內提交、補充、澄清或者完善相關信息和文件,只要這些要求完全遵守了平等對待原則和透明度原則。歐盟公共指令還授予采購人根據采購需要調整投標截止時間,以及在合同履行期間“修訂合同”的裁量權。對“異常低價”的審查和否決也是新一輪采購規則中采購程序靈活性的一個體現。

五、采購手段:電子化和標準化

此輪國際公共采購規則在采購手段上都增加了電子化采購的分量,與之相匹配的標準化建設也在跟進。這是提高采購效率的重要舉措。

電子化包括電子化系統建設、電子反拍賣采購方式的引用、電子化信息發布、投標書電子目錄等。采購標準化則主要包括采購文件的標準化和采購程序的標準化。這一方面,歐洲統一文件、英國的標準選拔問卷都值得我們借鑒。

(作者單位:中央財經大學財政稅務學院)

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